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参见乔晓阳主编：《中华人民共和国立法法导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第11页。

[32]但我们应该留意的是，依法专政所说的其实主要是一个刑法问题，这里的依法主要指的是依据刑法。例如，五四宪法总纲的条文中只写了人民民主国家而没有写人民民主专政的国家，起草时就对这个问题产生了疑问。

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对于第一个方面，邓小平1979年在关于坚持四项基本原则的讲话中明确表示：我们反对把阶级斗争扩大化，不认为党内有一个资产阶级，也不认为在社会主义制度下，在确已消灭了剥削阶级和剥削条件之后还会产生一个资产阶级或其他剥削阶级。专政概念的时间属性和其蕴含的那些重大政治前提，几乎全部凝结在平等原则含义的这种发展之中。七五、七八宪法在这个问题上，与《共同纲领》有某种连续性。例如，参见[美]R．麦克法夸尔、费正清编：《剑桥中华人民共和国史•下卷•中国革命内部的革命：1966-1982》，俞金尧等译，中国社会科学出版社1992年版（2007年4刷），第一章1949-1976年的毛泽东思想（该章作者S．施拉姆）（下文引作S.施拉姆：《1949-1976年的毛泽东思想》），第74页及以下。[57]因此，我们认为五四宪法和八二宪法关于平等原则的表述，在语义上是相同的。

[31]参见许安标、刘松山：《中华人民共和国宪法通释》，中国法制出版社2004年版，第10-11页。选举权，只给人民，不给反动派。否则，始终考虑因部门或领域而异且变动不居的特定目标、任务和政策，必然会使总论的体系化成为不可能完成的任务。

进入 沈岿 的专栏 进入专题： 监控者 管理者 行政法学体系 新行政法 。张淑芳：《社会行政法的范畴及规制模式研究》，载《中国法学》2009年第6期。这一功能主义定位的行政组织法研究，可以考虑新的行政组织类型学，如胡敏洁关于承担行政任务的行政机关、私法形式的组织、承担行政任务的私人、承担行政任务的公营造物的梳理。如前所述，由于监控者导向的传统行政法一直占据支配优势地位，管理者的立场和方法似乎尚未有成熟的、公认的体系。

进入21世纪，统一规划的、成批的部门行政法教材已经不再出现，许多研究者将注意力转向部门行政法领域的专论问题。[21]参见胡敏洁：《给付行政与行政组织法的变革——立足于行政任务多元化的观察》，载《浙江学刊》2007年第2期。

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[26]这基本是在原有框架内的拓展。既然这种认识由来已久，也就可以佐证监控者角色实际上并未真正支配行政法专门问题的研究，两个角色的并存乃至统合倒是常见之事。为管理者制定规矩的监控者，必定会考虑并设定系统的目标、指示实现目标的手段等，由管理者负责执行实施。严励：《海关行政法》，中国政法大学出版社2008年版。

奥格斯在其书英文版序中提到：本书的目标，正是在于分析和解释各种规制形式并评估它们达成公共目标的能力和过程。[58](3)行政开放、包容和参与原则，[59]以使现代行政的准政治角色——规则、政策和重大决策的制定——获得一个类比政治的过程和平台，促进其可接受性以及执行的高效性。[73]这些原则之所以长期未进入传统行政法总论教材，就是因为它们在司法舞台上极少有亮相的机会。结语 行政法学体系转型的学术使命在当下被提出，有着公共行政激烈变迁和新行政法及其研究兴起的背景。

以上还只是针对特定事项的具体措施，在当代行政过程中，对经济、社会有着更普遍重大影响的是行政立法和其他规范性文件的制定、政策形成、规划或计划、发展战略、财政预算、资源配置决策、重大建设项目审批等。作者简介：沈岿，北京大学宪法与行政法研究中心教授，博士生导师。

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经验世界中，监控者存在的价值和意义是让被监控对象做事符合规矩，而管理者责在高效地做好其担负的管理事项、解决管理所面临的各种问题。（二）管理者：被主流传统排挤的角色 与监控者角色不同，管理者的着眼点是如何高效实现行政任务和目标。

但是，新行政法究竟新在何处？ 换言之，其与传统行政法或旧行政法相比，有什么不同？在此问题上，学者群却无完全一致意见。已有学者对此专门论述，只是更多仍然站在监控者的延长线上。本文尝试在第三项任务上进行探索。3.以尽可能中立公正的监督机制——特别是(但不限于)司法审查——保证代议机关的立法得到行政组织的遵守，确认合法、纠正违法。[47]参见前引[2]，铃木义男书，第29-55页。[47]综上，规范法学的行政法学基本与具备前文所述特征的监控者角色一致，而主张对行政法规范目的、背景、作用等应同时研究的综合的行政法学，确实含有管理者的眼光。

西方公法学者对规制的研究也是出于类似目标、延循类似思路[25]。指导管理者的精简原则、效率原则、行政负责原则、行政效能原则等，在20世纪80年代有学者提出，[72]但很快就不再作为普遍公认的行政法原则。

本文之所以反从管理者角度，去观察和讨论这一最初出发点旨在监控的责任类型，主要是虑及两点：第一，政治责任给了行政更大的空间，可以为其高效实现行政目标和任务提供更多有约束的自由的保障。在行政法的成长历程之中，监控者和管理者的立场和方法一直存在着，只是在不同国家和/或不同历史阶段有其各自特殊的面貌体现，在行政法学研究中的重要性也有起降沉浮。

因此，本文无意也不可能彻底追溯行政法学方法论和体系建构的历史，只是在此进行一次时代和国别的区隔，以展现我国当前新一轮行政法学方法论和体系讨论之重要动因——新行政法研究的兴起与发展[3]。2.行政组织法是关于公共行政组织的法规范之集合。

[63] 8.由于代议立法的局限，传统行政法过分追求形式法治，只会带来两种结果，要么是让管理者束手束脚、僵硬迟滞、削足适履，要么是让一般行政法/行政法总论被现实撞得支离破碎，而基于对行政实践的关切和对当代行政特色的注意，必须建构有助于行政目标和任务高效实现的新型法治。大陆法系行政法源起于法国，但德国行政法先驱奥托·迈耶在吸收法国行政法知识和经验基础上，创造了其影响力超越德国、波及法国、日本和中国等许多国家的行政法总论体系。当然，任何与行政任务、目标高效实现有关的新行政和行政法现象，纳入行政法总论体系的过程，也应该是抽象化、教义化的，亦即在相当程度上抽去其与特定部门、领域和背景的关联性，而使其具备必要的普适性、稳定性、持续性以及体系的融贯性。[52]而行政法学于80年代复兴之时，也有论者强调，行政管理的科学化、法制化和现代化需要打破门户之见，将行政管理学和行政法学紧密结合。

1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的通过，是中国行政法/行政法学发展史上的一个重大事件。第四章风险信息与交流。

以上可知，传统行政法学的体系和方法，既非无目的的随意性产物，也非单一历史要素所决定，但其最终的形成无疑是以驯化和监控行政以使其合法为核心宗旨和依归的，这一主线可以将传统行政法学的诸多其他特点串接在一起。（二）传统行政法及其特点 新旧行政法的比较必须建立在对传统行政法特点的认知基础上。

留下来的是对行政法进行不带实践内容的和政治中立的‘法律陈述，其任务是进行抽象化和教义化[46]。叶必丰：《行政行为原理》，商务印书馆2014年版。

一、新行政法及其两种进路 世界范围内，关于行政法学方法论和体系的研讨，由来已久。我国行政法上的行政行为概念，其内涵和外延远超德国法、日本法上定位于法律行为的行政行为。[63]参见鲁鹏宇：《法政策学初探——以行政法为参照系》，载《法商研究》2012年第4期。(5)有效实现行政目标和任务的行政活动及其过程 行政行为是我国行政法学中有着核心地位的概念，但在法律/法学移植和本土发展的影响之下，其内涵外延又是极富争议的。

这种观察不局限于法解释学/法教义学的方法，而是更多地利用法政策学的方法，同时吸收法学以外的相关学科知识。因此，有必要既强调合目的性又富有新意的政治责任，以使管理者可以高效应责。

[17]以上试图超越传统行政法基本原则定位的努力，本文将其归入结构转换论。同监控者角色一样，管理者角色的属性也是有着多种可能的。

[英]卡罗尔·哈洛：《全球行政法：原则与价值的追问》，徐霄飞译，毕洪海校，载《清华法治论衡》2011年第1期。类似地，江利红在介绍日本行政法的行政过程论时，也提到传统形式法治主义只关注作为结果的行政行为的合法性，而轻忽作为整体的行政过程的适当性，故依法行政原则的实质化应该包括行为的合法性与过程的合法性。